Інформація щодо результатів проведеного огляду: Фінансове управління і контроль у державному секторі України
З метою встановлення поточного стану справ щодо функціонування внутрішнього контролю в державних органах та підготовки до реалізації пілотних проектів із впровадження внутрішнього контролю у 2018 році експертами технічної підтримки для України Національної Академії фінансів та економіки Міністерства фінансів Королівства Нідерланди (далі – експерти) спільно з Міністерством фінансів України (зокрема, Департаментом гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю) проведено оцінку (огляд) стану функціонування систем внутрішнього контролю.
За результатами проведеного огляду підготовлено звіт з пропозиціями щодо подальшого удосконалення функціонування внутрішнього контролю в органах державного сектора.
Цей захід не мав на меті огляд відповідного законодавства України щодо організації внутрішнього контролю в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади (далі - ЦОВВ), а є поглядом на стан організації та здійснення внутрішнього контролю, зокрема в частині фінансового управління і контролю в ЦОВВ в контексті найкращих міжнародних практик, методологій та фундаментальних принципів управління і контролю, описаних у відповідних міжнародних стандартах. По суті, це «фотографія» того, як в загальному можна описати фінансове управління і контроль, його основні характеристики та аспекти, які впливають на подальший розвиток фінансового управління і контролю.
За результатами співставлення знахідок та вихідних критеріїв визначено відповідні сфери для удосконалення та запропоновані напрями подальшого розвитку ефективної системи внутрішнього контролю.
Фінансове управління і контрольє невід’ємною частиною державного внутрішнього фінансового контролю, який охоплює зобов’язання кожного керівника створювати і підтримувати адекватні системи внутрішнього контролю (фінансового управління і контролю) для завдань планування, програмування, бюджетування, обліку, контролю, звітування, документування та моніторингу. Основою провідних систем фінансового управління і контролює управлінська відповідальність та підзвітність, що передбачає збалансовану конфігурацію заходів підзвітності та відповідальності, делегування повноважень з ухвалення рішень та рівень автономії керівників у використанні ресурсів, необхідних для досягнення очікуваних результатів.
Огляд поточного стану справ щодо організації та здійснення внутрішнього контролю складався з двох етапів:
І. опрацювання наданої ЦОВВ інформації щодо опису функціонування існуючої у них системи внутрішнього контролю у розрізі елементів COSO;
ІІ. поглиблений огляд і аналіз конкретних елементів, пов’язаних з фінансовим управлінням і контролемна рівні ЦОВВ:
- дослідження і порівняння з вихідними критеріями внутрішніх адміністративних документів;
- проведення детальних інтерв’ю з керівниками ЦОВВ, керівниками галузевих, фінансових підрозділів, підрозділів внутрішнього аудиту.
Під час огляду використано три поширені міжнародні рамкові практики. Ці рамкові практики слугували засадами для визначення вихідних критеріїв, порівняння та структурування знахідок: інтегрована рамкова основа внутрішнього контролю COSO, модель «Три лінії оборони» і Цикл Демінга:
· інтегрована рамкова основа внутрішнього контролю COSO містить ключові елементи та принципи, які у своєму взаємозв’язку забезпечують належне функціонування внутрішнього контролю. Модель COSO здебільшого застосовувалася на І етапі огляду з метою отримання загальної картини внутрішнього контролю в державному секторі України;
· модель «Три лінії оборони» виділяє функціональні групи в установах будь-якого виду згідно з обов’язками у внутрішньому управлінні та контролі. За моделлю виокремлюють: функції першої лінії – операційне керівництво, яке відповідає за реалізацію основних завдань ЦОВВ (первинні процеси); функції другої лінії – підтримка, нагляд, контроль і моніторинг; функції третьої лінії – незалежний та об’єктивний внутрішній аудит. Модель трьох ліній оборони використовувалася здебільшого на другому етапі огляду в ході інтерв’ю з представниками трьох функціональних ліній щодо їхньої ролі та обов’язків в частині внутрішнього контролю.
Ключові критерії оцінки та відповідні запитання для інтерв’ю були підготовлені для визначення та розуміння щодо:
організації фінансового управління і контролю на рівні функцій першої лінії;
організації фінансового управління і контролю на рівні функцій другої лінії (наприклад, у фінансових підрозділах, підрозділі планування та підрозділі бухгалтерського обліку);
взаємозалежності між фінансовим управлінням і контролем у функціях першої та другої ліній (як процес планування і бюджетування пов'язаний із заходами звітування, друга лінія тільки контролює першу лінію чи також здійснює заходи з підтримки, наприклад, у сфері управління ризиками);
ролі внутрішнього аудиту щодо фінансового управління і контролю;
· Цикл Демінга (або цикл планування-виконання-перевірки-вжиття заходів) відображає управлінську відповідальність за процесом контролю та постійне покращення діяльності у логічному наборі послідовних та повторюваних кроків. Ці кроки допомагають структурувати аспекти (і критерії), пов’язані з фінансовим управлінням і контролем, вкладаючи їх у циклічний порядок.
У звіті представлено загальні характеристики фінансового управління і контролюв державному секторі України, конкретні знахідки і висновки щодо кожного етапу управлінського циклу та огляд потенційних напрямів для дій, спрямованих на удосконалення фінансового управління і контролю.
Основні аспекти фінансового управління і контролю, які досліджувались в ході огляду:
1) в частині планування:
· встановлення цілей; цілі SMART; чітке узгодження між стратегічними, операційними та допоміжними цілями;
· логічне узгодження між стратегічним, операційним плануванням та планами заходів;
· узгодження внутрішніх (первинних і вторинних) процесів із запланованими цілями та заходами;
· визначення чітких ключових показників діяльності, норм і цілей;
· збалансоване та реалістичне планування ресурсів, враховуючи організаційні цілі та відповідні завдання/заходи;
2) в частині реалізації діяльності у державному секторі:
· повсякденне виконання запланованої діяльності;
· визначення ключових первинних процесів;
· проведення управління ризиками;
· закріплення завдань і обов’язків;
· забезпечення належних (операційних) заходів контролю;
3) в частині заходів моніторингу і звітування:
· моніторинг, вимірювання, аналіз;
· зведення і аналіз ризиків;
· діяльність, відповідність;
· звітування;
4) в частині заходів відстеження та реагування:
· коригуючі та запобіжні заходи;
· постійні ініціативи з удосконалення;
· огляд процесу, оновлення процесу;
· пристосування заходів внутрішнього контролю;
5) наскрізні заходи в управлінському циклі:
· бюджетний процес;
· управління ризиками, інформаційні та комунікаційні заходи, внутрішній аудит.
Основні знахідки за результатами огляду такі:
щодо загальних характеристик фінансового управління і контролю в Україні:
· до 2018 року більше уваги приділялося розвитку внутрішнього аудиту ніж фінансовому управлінню і контролю. Розвиток програмно-цільового методу/середньострокового бюджетного планування та дотримання міжнародних вимог потребують оновленої уваги до фінансового управління і контролю;
· заходи з централізованого планування та ухвалення рішень (які переважають у державних органах) перешкоджають розвитку фінансового управління і контролю до більш сучасного середовища внутрішнього контролю;
· підходи до фінансового управління і контролю наразі більше орієнтовані на відповідність, що не допомагає розвивати цю сферу;
· існує дисбаланс між функціями другої лінії та потребаглибшої інтеграції планування і бюджетування. Також недостатня співпраця і координація між функціями другої та першої лінії;
· недостатня обізнаність про важливість фінансового управління і контролю. Керівники вважають його сферою, закріпленою за фінансовими підрозділами і/або Міністерством фінансів;
щодо планування:
· потребує посилення зв'язок між цілями урядової політики, стратегічним плануванням, бюджетними програмами та операційним плануванням;
· слід покращити SMART-ність цілей;
· у ключових показниках діяльності бракує уваги до ефективності, результативності, фінансового управління та цілей внутрішнього контролю;
· процес планування в основному здійснюється функціями другої лінії (підрозділом, відповідальним за стратегічне планування та фінансовим підрозділом в координації із вищим керівництвом). Функції першої лінії залучаються шляхом надання відповідних пропозицій, проте їх вплив на кінцевий результат інколи є дещо обмеженим;
· горизонтальна координація/співпраця між функціями другої лінії потребує удосконалення;
· вертикальна координація/співпраця між функціями другої лінії та першої лінії потребує удосконалення (більше залучати керівництво першої лінії до процесу планування);
щодо реалізації діяльності у державному секторі:
· зарегульоване і зосереджене на відповідності внутрішнє середовище призводить до негнучкості та слабкої адаптації до змін на рівні керівництва першої лінії;
· відповідальність за належне функціонування внутрішнього контролю в підрозділах першої лінії не входить до їх управлінських обов’язків та заходів підзвітності;
· керівники першої лінії та контроль з боку другої лінії зосереджені на відповідності, як наслідок, обмежена увага до удосконалення/підвищення ефективності процесів, за які вони відповідальні;
· відсутній системний підхід до управління ризиками, який би залучав функції як першої, так і другої ліній;
щодо заходів моніторингу і звітування:
· обсяг моніторингу/звітування на рівні керівників першої лінії в основному обмежується перевірками відповідності (дотримання процедур і правил);
· відносини в частині здійснення моніторингу між першою та другою лініями обмежені;
· друга лінія зберігає та зводить фінансову інформацію та інформацію про діяльність у контексті встановлених ключових показників діяльності. Виконавці бюджетних програм надають відповідну інформацію другій лінії;
· внутрішній аудит перевантажений завданнями з перевірок відповідності в підпорядкованих установах і державних підприємствах. Внутрішній аудит має переорієнтувати увагу, зокрема, на аудит ефективності;
· вище керівництво здійснює моніторинг операційних деталей і рішень. Це розмиває перехід до заходів з більш актуального звітування і моніторингу;
щодо заходів відстеження та реагування:
· заходи з відстеження та реагування в державних органах потребують покращення, оскільки збирається великий масив інформації, який рідко використовується для коригувань/змін внутрішніх процесів і/або механізмів внутрішнього контролю;
· керівництво першої лінії майже не отримує зворотного зв’язку на звітну управлінську інформацію;
· підрозділи внутрішнього аудиту демонструють позитивні результати щодо відстеження рекомендацій. Цей досвід можна назвати гарною практикою;
· поточні адміністративні, законодавчі, централізовані заходи з планування і контролю в установах державного сектору не сприяють циклам навчання/зворотного зв’язку.
Результати проведеного огляду, його знахідки та висновки вказують на певні напрями для удосконалення, а саме:
· розвиток фінансового управління і контролю має розглядатися спільно з реформами управління державними фінансами та державного управління;
· посилення функцій першої та другої ліній шляхом розширення обсягу їх обов’язків, повноважень та обов’язків підзвітності;
· удосконалення систем внутрішнього контролю, яким довірятиме вище керівництво, і які розширюватимуть повноваження керівників першої лінії;
· перебудова процесу планування шляхом покрашення узгодження від стратегії до операцій, покращення SMART-цілей та ключових показників діяльності (розширивши спектр, включивши діяльність, ефективність, результативність, фінансове управління і цілі внутрішнього контролю);
· посилення функції другої лінії у процесі планування шляхом інтеграції планування з бюджетуванням, перетворення встановлення цілей та ключових показників діяльності на інтегрований повторюваний процес, у якому функції другої лінії взаємодіють з функціями першої лінії;
· закріплення відповідальності за належне функціонування внутрішнього контролю, у тому числі за керівництвом першої лінії;
· забезпечення опису ключових первинних процесів;
· визначення управління ризиками невід’ємною частиною управлінських процесів на кожному етапі планування, виконання, перевірки і вжиття заходів;
· перегляд механізмів внутрішнього моніторингу та звітування, їх узгодження з тим, що необхідно на кожному рівні організації та зобов’язаннями управлінської відповідальності (встановлені обов’язки, виділені ресурси та надані повноваження);
· залучення підрозділу, відповідального за стратегічне планування, в процес моніторингу/звітування, зв'язок його діяльності з бюджетуванням і звітністю;
· перегляд ролі внутрішнього аудиту в органах, в яких є підпорядковані установи і/або державні підприємства;
· забезпечення наповнення операційної звітності інформацією, необхідною для вищого керівництва для ухвалення рішень на його рівні;
· перегляд внутрішнього планування і контролю, включення етапу із зворотного зв’язку/відстеження та його інтеграція в управлінські заходи (як частина планування, виконання, перевірки та вжиття заходів) тощо.