Сайт знаходиться в режимі тестової експлуатації. E-mail для запитань та пропозицій support@minfin.gov.ua

Оксана Маркарова: "Не можна ухвалювати законопроєкти, які цей бюджет руйнують"

Перша частина інтерв'ю міністерки фінансів України Оксани Маркарової виданню FinClub

 

– Коли можуть бути фіналізовані домовленості з МВФ, щоб рада директорів Фонду розглянула нову програму? Усі чекали, що це станеться до Різдва, а вже кінець лютого.

– Всі можуть чекати, а ми повинні працювати. Вийдемо, як тільки будемо готові з нашими партнерами подати всі документи на раду директорів МВФ. Не буду прогнозувати, коли це точно станеться, але ми намагаємося це прискорити. Ми досить швидко рухалися, щоб досягнути staff level agreement, а зараз триває робота над виконанням всіх prior actions (попередніх заходів), які стосувалися фінансової системи, податкової, митної служби.

– Через які конкретно поки що не виконані Україною зобов’язання ми не потрапили на раду директорів? Що ще потребує затвердження?

– Меморандум ми зробимо публічним після того, як він буде схвалений радою директорів МВФ. В ньому будуть зазначені виконані попередні заходи. В процесі роботи до засідання ради ми цю інформацію не розкриваємо. Зрозуміло, що деякі речі вже виконані та публічно відомі, такі як, наприклад, ухвалений бюджет на 2020 рік, закони для створення єдиної юридичної особи в ДПС та Держмитслужбі.

– Постійний представник МВФ в Україні Йоста Люнгман казав, що Україна багато чого не виконала у попередніх меморандумах, тому зараз просто треба виконати все обіцяне.

– Не знаю, що мав на увазі пан Люнгман, але невиконаний раніше «спліт» вже схвалено, питання щодо покарання за незаконне збагачення виконано. Гадаю, що ми дуже добре рухаємося в напрямку виконання.

– Цей процес загальмувався через досі не ухвалений законопроєкт № 2571, який включає норму щодо розрахунку компенсації власникам збанкрутілих чи націоналізованих банків?

– Ми працюємо над тим, щоб виконати попередні заходи і вийти на раду директорів, і я б не сказала, що процес загальмувався. Всі обговорення йдуть досить інтенсивно. Щодо законопроєкту № 2571, то від Кабміну процес роботи над ним координує Міністерство юстиції.

– Які висновки зробив Мінфін з невиконання бюджету 2019 року за доходами і витратами, щоб ці проблеми не вплинули на бюджет 2020-го?

– Це була найбільш обговорювана тема наприкінці 2019 року. На жаль, було багато фейків. Були «експерти», які говорили про 100-150-200 млрд грн невиконання бюджету. В якийсь момент вже хотіли навіть зробити «рейтинг дірок в бюджеті», яких, на щастя для бюджету, не сталося.

Насправді завдяки вжитим заходам бюджет 2019 року не виконано всього на 3,3%. З точки зору мільярдів гривень це матеріальна, звичайно, цифра, але якщо подивитися на всі останні роки, то з 2016 року бюджет весь час трохи недовиконувався. І 2019-й нам вдалося завершити таким чином, що це не вплинуло на видатки. Профінансовано всі необхідні захищені статті (зарплати, пенсії, субсидії), а також усі незахищені видатки, за якими були відкриті програми, підписані акти. Немає такого, що треба було заплатити і видатки не провели.

Зараз ми проводимо серйозний аналіз ситуації, тому що вперше за останні десять років бачимо зміну деяких макроекономічних трендів. Відповідно до тієї інформації, яку ми отримуємо від Міністерства економіки, Нацбанку, макропрогнозистів у Світовому банку та МВФ, це ті фактори, які матимуть як мінімум середньостроковий вплив на бюджет. І січень це також підтверджує.

По-перше, курс. Він зараз сильніший за той, який було враховано в бюджеті, і ми бачимо тренд на подальше зміцнення. А макроекономічні моделі показують: що більше валюти заходитиме в країну, то більше розвиватиметься економіка. Це теж матиме вплив на посилення валюти.

Друге – це ціна на енергоресурси. Її зниження є позитивним фактором для громадян і промисловості, яка використовує газ та електрику у виробництві. Але у митниці це друга за вагою причина невиконання плану відрахувань до бюджету.

Третя причина – недобір за підакцизною групою товарів, що пов’язано з великим тіньовим ринком палива. Але скоординовані дії правоохоронців останнім часом дають гарний результат, і нелегальні заправки закриваються. Те ж саме стосується ринку алкоголю, близько 50% ринку якого перебуває в тіні за оцінками профільної асоціації.

І ми не просто це аналізуємо – ми діємо. На додаток до спільних скоординованих дій всіх правоохоронців за підакцизною групою товарів ми з командою Мінцифри та міністром Кабінету Міністрів знайшли рішення, яке абсолютно не робить марку дорожчою, натомість запроваджує її погашення в момент продажу. Плюс електронна система контролю. Схожий механізм готуємо для тютюнових виробів. Нам довго розказували, що без спеціального закону в жодному разі не можна це запроваджувати, а виявилося, що можна, якщо ми хочемо вирішити питання з контрафактом та чорним ринком.

– У бюджеті-2020 закладено курс 27 грн/$. Міністр економіки Тимофій Милованов вже каже, що треба більше орієнтуватися на 25 грн/$. Чи обговорює Мінфін з Мінекономіки перегляд цього макропоказника, від якого залежать як деякі доходи, так і витрати бюджету?

– Відповідно до бюджетних правил, Міністерство економіки повинно «сказати» нам це офіційною засилкою нового макропрогнозу після завершення процедур в самому міністерстві, і ми знаємо, що міністерство вже проводить цю роботу. Макропрогноз на 2021-2023 роки має бути поданий до 2 березня в рамках бюджетної резолюції на три наступні роки і підготовки бюджету наступного року.

– Резолюція стосується бюджету наступного року. Чи буде новий курс також використано для перегляду поточного бюджету?

– Насправді курс, хоча і є одним з найбільших чинників впливу, не єдиний показник, який суттєво відхилився від затвердженого макропрогнозу. Також важливі прогнозні показники імпорту, споживання, інвестицій... У нас інфляція, наприклад, вийшла нижчою, ніж той коридор, який був таргетом Нацбанку.

Імпорт, закладений в макропрогнозі, мав зростати на 11,3% (в доларовому еквіваленті) за курсу 27 грн/$. Але імпорт зріс лише на 1% в січні, а різниця за курсом в 3 грн є дуже великою. Це об’єктивні чинники, які вимагають аналізу і роботи тих, хто займається макропрогнозом. Коли його змінять, ми зрозуміємо, яким чином має бути відкоригований бюджет.

В Бюджетному кодексі зазначено декілька підстав для перегляду бюджету. Суттєвий перегляд макропрогнозу – одна з них. Якщо орієнтуватися на макропрогноз, оприлюднений 30 січня Національним банком, коли він востаннє переглядав облікову ставку, можна припустити, що макропрогноз, який зробить Міністерство економіки, матиме суттєві відмінності від врахованих в бюджеті показників. Отже ми вже готуємося і аналізуємо виконання доходів за перший місяць, хоча січень не завжди є показовим.

– А депутати сприймають невиконання бюджету як неефективність роботи Мінфіну.

– Доходи в бюджеті залежать від двох факторів: ухваленого урядом макропрогнозу, який для Мінфіну є ввідними даними, та безпосередньо прогнозування доходів на основі макропрогнозу та моделей Мінфіну. Моделі Мінфіну показали свою точність, і якби макро не змінився, то доходи були б виконані чи навіть трохи перевиконані.

Ефективність роботи Мінфіну полягає у виконанні бюджету в незмінній ситуації та швидкому реагуванні, якщо ситуація змінюється. Це ми й робили в другій половині 2019 року і змогли, незважаючи на суттєві зміни в макро, завершити рік планово і профінансувати всі необхідні видатки.

Наші дискусії про бюджетну політику в бюджетному комітеті завжди дуже продуктивні. Але цікаво порівняти ситуацію під час роботи над бюджетом і потім. Під час розгляду законопроєкту в парламенті Міністерство фінансів намагається утримати доходи в реалістичних показниках і каже, що не можна збільшувати план, бо він має бути реалістичним, як і план відрахувань для державних компаній. Але всі інші гравці хочуть збільшити видатки. А коли бюджет вже ухвалено і його треба виконувати, Міністерство фінансів намагається зібрати доходи, щоб на це вистачило коштів. Можна виділити кілька вимірів, які визначають ефективність нашої роботи.

Перше – це адміністрування податків податковою службою і митницею, запобігання ухиленню від оподаткування. Обов’язок Міністерства фінансів – працювати над тим, щоб акцизи справлялися прозоро, зрозуміло, і не було зловживань, щоб автоматичний режим ПДВ працював, але при цьому контролювати через механізми, які є у податкової служби, щоб не було схемних кредитів.

Наша робота з управління боргом – це друга велика бюджетна стаття. Минулого року ми зекономили 26 млрд грн, з яких 19 млрд грн – від нашої роботи у сфері управління державним боргом: від покращення структури боргу, радикального зниження процентної ставки. 7 млрд грн – це вплив курсу на валютну частину боргу.

Третій величезний фактор – це вплив на дохідну та витратну частини законів, які ухвалюються після прийняття бюджету, але можуть мати вплив на нього. Бюджетний кодекс каже, що законопроєкти повинні мати чіткі обрахунки і не впливати негативно на бюджет поточного року, тобто повинні бути збалансованими. Однак в реальності велика кількість законопроєктів або збільшують видатки, або знижують доходи. Наприклад , законопроєкт № 0898 (про внесення змін до закону про наукову та науково-технічну діяльність) при схваленні в теперішній редакції може призвести до збільшення видатків на 19 млрд грн, а законопроєкт № 2757 (про зменшення розміру ставки ПДВ) – до втрати 67,5 млрд грн доходів. А таких проєктів кілька десятків. Тому разом з Бюджетним комітетом ми активно працюємо над тим, щоб незбалансовані з точку зору бюджетного впливу закони не ухвалювалися.

І це не питання, хто молодець, а хто винен. Питання, як відкоригувати в бюджеті потрібні моменти з урахуванням нового макропрогнозу і нової реальності.

– Наскільки, за попередніми обрахунками, буде скориговано бюджет?

– Зараз про це рано говорити. У нас поки що є тільки робочі матеріали щодо макропрогнозу.

– Чи є розуміння, на скільки процентів доходи будуть менше, ніж закладено в бюджеті?

– Є різні сценарії, і на кожен в нас є план. Але про це ми зараз говорити не можемо, бо маємо отримати макропрогноз. Це не тільки вплив курсу. Вплив макросценаріїв на бюджет є системним.

– Мінфін планує переглядати інструменти з управління боргом. А яка ситуація стосовно ВВП-варантів, паперів, випущених при міністерці фінансів Наталії Яресько?

– Випущені вони були державою Україна, затверджені Верховною Радою, Кабміном. У 2015 році ситуація була критичною, Україна не могла обслуговувати свої зобов’язання, і бюджет 2015-го недарма назвали «бюджетом скорочень». Реструктуризація боргу була необхідною і дала не тільки списання $3 млрд і три роки низьких виплат, які дозволили економіці повернутися до зростання, але й реальну економію на відсоткових платежах на додаток до списання частини тіла кредиту.

– Тоді в уряді казали, що це класні цінні папери, і добре, що ми провели таку реструктуризацію. Але цього року, я так розумію, ми почнемо страждати від її умов?

– ВВП-варант як інструмент поки що залишається гіпотетичним. Він не є складовою нашого боргу, платежі за ними на 2020 рік не передбачаються.

– Нацбанк оцінював зростання ВВП в 2019 році у 3,3%, а це більше, ніж 3%, закладені в формулі, отже перші виплати будуть в бюджеті 2021 року. Коли настануть тригери?

– Коли вони настануть, ми будемо готові до цієї розмови. В разі необхідності виплат за варантами такі видатки будуть заплановані в рамках підготовки Бюджетної декларації та проєкту бюджету.

– Коли затверджувався бюджет-2020, ще не було відомо, чи сплатить «Газпром» борг «Нафтогазу». В останні дні грудня $2,9 млрд надійшли, і всі почали їх ділити. Президент Володимир Зеленський каже, що їх треба направити на лікарні й дороги, голова «Нафтогазу» Андрій Коболєв – на програми енергозбереження, заміну котлів. Зрозуміло, що частина їх відразу надійде до бюджету як сплата податку на прибуток, а друга частина – через дивіденди. Яка позиція Мінфіну щодо цих коштів?

– Податковий кодекс чітко визначає, що це звичайне надходження, яке збільшує прибуток компанії. Очевидно, це вплине на розмір прибутку «Нафтогазу», який після аудиторського висновку буде затверджений до розподілу. Також я сподіваюся, що до того часу вже буде зрозумілим питання і щодо макропрогнозу, і змін до бюджету.

Якщо ми будемо переглядати бюджет, то зробимо все, щоб підтримати ініціативу президента стосовно витрачання цих коштів на капітальні видатки. Звичайно, це буде можливо, якщо всі інші обов’язкові видатки, особливо захищені, будуть повністю проведені.

– Уряд готує проєкт постанови із показником, яку частину чистого прибутку державні компанії мають перерахувати в бюджет. Мінекономіки запропонувало знизити його з 90% до 50%. Який показник зараз обговорюється?

– Цифри ще не затверджено. Буде дві постанови: одна регулює рівень сплати дивідендів, друга – сплату частини чистого прибутку в залежності від типу компанії, акціонерна вона чи ні.

– Про який порядок цифр йдеться: «Нафтогаз» заплатить половину чи 90%?

– Ці постанови встановлюють єдині правила для всіх. Бувають виключення, але Міністерство фінансів завжди виступало проти цього. Єдине, з чим ми погоджувалися, – якщо у компанії є свої ковенанти, такі, як у нас були в «Укргідроенерго» за міжнародними контрактами чи в Ощадбанку за їхніми запозиченнями, які не дозволяли нам поставити вищу цифру. Цього року ми не бачимо якихось причин, які не дадуть можливості зробити однакову ставку для всіх. Будемо обговорювати.

– За підсумками 2018 року ПриватБанк сплатив державі 90% чистого прибутку – 11,5 млрд грн. А за 2019 рік він заробив вже 32,6 млрд грн, які не були б зайвими для бюджету. До нього теж застосують ту саму норму сплати дивідендів, що й до інших держкомпаній?

– Однакова норма буде для всіх.

– Під час круглого столу голова комітету Верховної Ради з фінансів, податкової та митної політики Данило Гетманцев казав про те, що хоче продовжити податкову реформу і об’єднати декілька податків, а також очікує від Мінфіну підрахунків фіскального ефекту. Як ви оцінюєте цю ініціативу і коли можливі такі суттєві зміни до Податкового кодексу?

– Об’єднання і зменшення кількості податків для бізнесу – завжди позитивна річ. Ми це завжди теж пропонували і підтримували. Від об’єднання податків, якщо це буде зроблено правильно і зміниться адміністрування, негативного ефекту для бюджету не буде. І збирати ці податки разом, а потім розщеплювати, буде зручніше. Але я нагадаю, що законопроєкт про єдиний податковий рахунок також допоможе бізнесу спростити процедуру. Окремо залишиться тільки ПДВ, у якого ПДВ-рахунок.

Прем’єр-міністр оголосив, що нам треба зробити податкову реформу, і вона має бути комплексною. Але бізнес очікує від нас передбачуваності, бо часта зміна податкових правил насторожує. Тому ми почнемо з того, що зробимо діагностику нашої податкової системи, чого не робили з 2015 року.

Діагностика – серйозна справа, яка вимагає залучення не тільки Міністерства фінансів та Міністерства економіки. Це досить структурований процес роботи з усіма бізнесами за категоріями, з комітетом Ради, і ми розпочнемо його найближчим часом. Це може зайняти декілька місяців. Повноцінна діагностика покаже, як виглядає наша податкова система, порівняє її з іншими країнами, особливо з тими, з якими ми конкуруємо за інвесторів, бізнес та працівників. Завдання діагностики полягатиме в тому, щоб показати, де ми зараз, куди повинні прийти, а далі намалювати шлях, як це зробити. В результаті стане зрозуміло, що ми маємо зробити і що можемо собі дозволити в плані податкової реформи.

Я б дуже хотіла, щоб ситуація дозволяла знижувати ПДФО. Це є безумовним пріоритетом, тому що зниження тиску на зарплати дає також поштовх для розвитку бізнесу і сприяє детінізації. Я не кажу про зниження ЄСВ, бо нам наразі незрозуміло, що робити зі «здоров’ям» Пенсійного фонду, який мав зупинитися на цифрі бюджетного трансферту в 141 млрд грн, прожити з ним кілька років, а далі зменшувати дефіцит, щоб через вісім років ми отримали бездефіцитний Пенсійний фонд. Але в останні три роки ми бачимо, на жаль, протилежну тенденцію: збільшення трансферту Пенсійному фонду і, відповідно, збільшення його дефіциту.

– У податку на доходи фізосіб декілька ставок для пасивних доходів: від 0% для ОВДП до 18% – для депозитів. Вже з’являються ініціативи депутатів ставку податку для ОВДП збільшити, а на депозити – зменшити чи скасувати. В НБУ пропонують обговорити єдину, але низьку ставку. Яка позиція Мінфіну з оподаткування доходів від ОВДП і депозитів?

– Усі податки можна розділити на п’ять категорій: оподаткування інвестицій, прибутку, споживання, негативних ефектів (акцизи) і володіння. Якщо обирати між ними, то ринкові економіки, як правило, намагаються більше оподатковувати споживання, негативні ефекти та володіння і менше — інвестиції та доходи, стимулюючи таким чином розвиток бізнесу та зайнятість людей.

Коли ставки максимально пласкі, їх легше адмініструвати, і від такого податку важче ухилятися. Це правильно. Але водночас ми маємо чітке розуміння, що хочемо стимулювати економічне зростання.

– Діагностику ще потрібно зробити. А в Раді вже є законопроєкти, на які Мінфін має реагувати: ініціативи скасувати військовий збір, підвищити ПДФО для великих зарплат.

– Звичайно, ми свою позицію демонструємо, в тому числі публічно. Коли бюджет ухвалено, не можна ухвалювати законопроєкти, які цей бюджет руйнують. Ми таке вже бачили в 2019 році, коли після ухвалення бюджету було надано пільгу для ввезення обладнання для альтернативної енергетики. Це завершилося недоотриманням близько 9 млрд грн.

Тому скасування військового податку не підтримуємо. Але й підвищення ПДФО також не підтримуємо, тому що це не призведе до збільшення надходжень, а навпаки, коли бізнес зорієнтується, призведе до тінізації зарплат. Ми хочемо стимулювати офіційне працевлаштування і збільшувати кількість робочих місць, а такі ініціативи дадуть негативний ефект. Це питання ми обговорювали і з податково-фінансовим комітетом, і з бюджетним комітетом, і депутати нас в більшості підтримують.

Верховна Рада – законодавчий орган. Так, він продукує різні ідеї. У депутатів, тим паче профільного комітету, напевно, є своя точка зору, як це має відбуватися. Старт нашої спільної роботи з діагностики в тому числі узгодить наше ставлення до цих законопроєктів. Просто їх обговорення буде більш тривалим.

До того ж Верховна Рада «зайшла в землю», ми бачимо, що це довгий процес.

– До речі, коли відкриється ринок сільськогосподарської землі, то усі згадають, що найбільшим власником землі є держава, яка за цим законом зможе її почати продавати. Ви попередньо підраховували, які обсяги земель уряд зможе виставити на продаж і які грошові надходження треба запланувати в бюджет вже цього року або наступного?

– Разом із законом про землю йде великий пакет пов’язаних законопроєктів. Ми відійшли від тієї моделі, яку Кабінет Міністрів подавав у жовтні. Тому якщо буде ухвалено законопроєкт, який зараз розглядається, з певними змінами щодо зменшення концентрації, то ринок землі почне розкриватися з жовтня, тобто ефект від відкриття буде відкладений.

Безумовно, є земля, яка перебуває в державному володінні; є частка державної землі, яка, як у будь-якій країні, залишається в державному володінні як резервний фонд; а є квазідержавна земля, яка належить державним інституціям. Якщо державна земля буде продаватися, то для бюджету це таке саме надходження, як від приватизації. Це в тому ж рядку – «фінансування». До речі, цього року ми очікуємо не просто виконання, а перевиконання цифри з приватизації, та дуже сподіваємося, що нам не доведеться запозичувати цю суму, як минулого року.

– Президент Зеленський запропонував податкові пільги тим, хто візьме участь у приватизації. Наскільки це може бути реалізовано? Чи не викривлятиме це податкове поле України?

– Ні. Йдеться про пільгу з податку на прибуток – п’ятирічні канікули. Її отримають виключно ті компанії, які будуть виставлені на приватизацію цього і наступного року, щоб максимально заохотити покупців. Це зрозуміле коло компаній, які зараз готуються на приватизацію. На жаль, більшість з них глибоко збиткові. Тому навіть якщо прозорий інвестор не платитиме податок на прибуток, але сумлінно сплачуватиме всі інші податки, для держави і бюджету це буде позитивна історія. Але, повторю, це «обмежена пропозиція» – тільки для тих компаній, які будуть продані в 2020-2021 роках. Також буде запобіжник – купівля за більш ніж $15 млн.

– Пільги для тих компаній, яких куплять, а не для їхніх покупців?

- Так, звичайно.